Fonte: Equipe do RDM 2022, com base em Feyen e Mare (2021). Observa??o: A figura ilustra o aumento, em pontos percentuais e em nível de país, nas taxas de empréstimos inadimplentes (NPL) capaz de eliminar as reservas de capital dos bancos equivalentes a pelo menos 20% dos ativos do sistema bancário (ver Feyen e Mare, 2021). Os valores mais altos denotam uma maior capacidade de absorver aumentos de NPLs. A linha horizontal que subdivide cada caixa é o valor mediano de cada grupo. A altura da caixa é o intervalo interquartil. Os bigodes abrangem todos os dados dentro do intervalo interquartil de 1,5 do quartil mais próximo. O gráfico (a) apresenta a distribui??o por país do aumento, em pontos percentuais, da taxa de inadimplência nas regi?es do Banco Mundial. O gráfico (b) ilustra a distribui??o por país do aumento, em pontos percentuais, da taxa de inadimplência conforme o nível de renda dos países. Os dados bancários subjacentes incluem até o terceiro trimestre de 2020. EAP = Leste Asiático e Pacífico; ECA = Europa e ?sia Central; LAC = América Latina e Caribe; MENA = Oriente Médio e Norte da ?frica; SAR = Sul da ?sia; SSA = ?frica Subsaariana.
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Embora as preocupa??es com NPLs muitas vezes se concentrem nos bancos formais, as institui??es de microfinan?as (IMFs) que atendem principalmente famílias de renda baixa e micro, pequenas e médias empresas (MPMEs), especialmente em mercados de renda baixa, enfrentam desafios semelhantes. No final de 2021, observou-se que as IMFs resistiram à pandemia melhor do que se esperava inicialmente, mas a situa??o é fluida, e as press?es sobre a qualidade dos empréstimos podem aumentar à medida que forem encerradas as moratórias de crédito e vencerem os empréstimos reestruturados. A estratégia delineada aqui e no capítulo 2 para apoiar a identifica??o e gest?o oportunas dos NPLs aplica-se — essencial ou especificamente — às IMFs. Seguem os elementos-chave da estratégia.
Aprimoramento da transparência e redu??o dos incentivos para medi??es incorretas
Um primeiro passo importante é a defini??o, por parte de reguladores e supervisores, de regras e mecanismos de enforcement eficazes que apoiem maior transparência sobre a saúde dos balan?os patrimoniais dos bancos. Isso é desafiador mesmo nos melhores momentos, e ainda mais difícil na crise atual devido à incerteza sobre as perspectivas econ?micas e à extens?o e persistência das perdas de renda de famílias e empresas. O uso generalizado de moratórias da dívida e outras medidas de apoio reduziu a comparabilidade das métricas de NPLs entre os países e dentro deles, bem como ao longo do tempo. Para aumentar a transparência, o uso, por parte de bancos e supervisores, de defini??es internacionalmente acordadas de exposi??es inadimplentes e diferidas [nonperforming and forborne exposures] é fundamental para monitorar e avaliar a qualidade dos ativos dos bancos de maneira consistente, entre diferentes jurisdi??es e dentro delas, bem como para facilitar solu??es oportunas para problemas crescentes relacionados à qualidade dos ativos. A flexibiliza??o das defini??es regulatórias obscurece os verdadeiros desafios relacionados à qualidade dos ativos bancários e, portanto, deve ser evitada.
Defini??es regulatórias robustas devem ser sustentadas por uma supervis?o bancária eficaz. Os supervisores bancários, responsáveis por fazer cumprir essas defini??es regulatórias, também devem garantir que os bancos cumpram as regras prudenciais. ? medida que aumenta a press?o sobre a qualidade dos ativos bancários, eles têm incentivos para disfar?ar a extens?o de suas dificuldades — na tentativa de evitar uma resposta da supervis?o ou do mercado. Frente a esses incentivos, alguns bancos podem explorar brechas regulatórias ou se envolver em práticas questionáveis, como, por exemplo, empréstimos evergreening (ou seja, rolagem de empréstimos para empresas financeiramente frágeis de forma a adiar continuamente o pagamento), supervaloriza??o de garantias ou transferência de empréstimos fora dos balan?os patrimoniais, de forma a apresentar um imagem excessivamente otimista acerca da qualidade dos ativos, o que, por sua vez, pode tornar o trabalho de supervis?o bancária significativamente mais difícil.
Resolu??o de empréstimos problemáticos por meio de interven??es regulatórias
Os bancos podem ser incentivados, por meio de várias interven??es de políticas públicas, a intensificar seus esfor?os para solucionar empréstimos problemáticos. Por exemplo, os supervisores bancários podem exigir que os bancos criem unidades internas dedicadas à recupera??o de empréstimos antigos. Essas unidades seriam dotadas do pessoal e dos recursos necessários para aplicar uma metodologia-padr?o de avalia??o da viabilidade dos mutuários. Dessa forma, um banco pode fortalecer sua capacidade de resolver NPLs de forma rápida e eficiente, mantendo opera??es bancárias que apoiem a origina??o de novos empréstimos e lidando com empréstimos problemáticos.
Interven??es de políticas públicas, tais como estratégias nacionais de resolu??o de NPLs para coordenar esfor?os de resolu??o entre as partes interessadas na economia, podem desempenhar um papel útil na acelera??o da redu??o de dívidas inadimplentes. O governo da Sérvia, por exemplo, estabeleceu um grupo de trabalho nacional de NPLs em maio de 2015, após a crise financeira global, quando o índice de NPL do setor bancário atingiu 23,5%. O grupo de trabalho, que incluía representantes dos setores público e privado, elaborou e implementou uma estratégia abrangente para reduzir os NPLs, o que contribuiu para uma queda rápida no índice de inadimplência para um mínimo histórico de 3,4% em setembro de 2020ii.
Embora os bancos sejam os principais responsáveis pela gest?o de empréstimos inadimplentes, podem ser necessárias interven??es governamentais mais amplas se o volume de empréstimos problemáticos comprometer a capacidade do sistema bancário de financiar a economia real ou amea?ar a estabilidade do sistema financeiro. Alguns países com experiência em níveis elevados de NPLs criaram empresas públicas de gest?o de ativos (AMCs) para administrar empréstimos problemáticos retirados dos balan?os patrimoniais dos bancos. Tal medida pode ajudar a restaurar a confian?a do público no setor bancário e evitar vendas desnecessárias de ativos a pre?os excessivamente descontados (fire sales). Na Malásia (Danaharta) e na Espanha (Sareb), foram criadas AMCs públicas em conjunto com programas de recapitaliza??o de bancos com financiamento público. O objetivo era superar as restri??es que o governo enfrentava para fornecer capital, sem o qual os bancos teriam sido incapazes de reconhecer, de forma transparente, toda a extens?o de sua exposi??o a empréstimos problemáticos. A justificativa e a eficácia das AMCs públicas dependem das circunst?ncias de cada país e da solidez do projeto geral. Trata-se de uma área em que as economias emergentes têm frequentemente enfrentado graves desafios.
Bancos problemáticos
Os esfor?os para refor?ar a transparência, combinados a medidas para fortalecer as reservas de capital dos bancos e exigir que eles desenvolvam a capacidade de lidar operacionalmente com NPLs, muitas vezes podem ajudar a resolver as situa??es em que bancos enfrentam riscos elevados de insolvência. Em casos raros, no entanto, os bancos podem n?o conseguir gerir o estresse financeiro associado ao aumento dos NPLs, ou desenvolver um plano de recupera??o viável. Essa situa??o aumenta a urgência da necessidade de desenvolver um forte conjunto de medidas de interven??o precoce para recuperar os bancos em dificuldades e liquidar os que estiverem falindo. Essas últimas devem incluir um regime jurídico que defina as falências de bancos à parte do sistema geral de insolvência e forne?a às autoridades uma gama mais ampla de op??es antes que os bancos se tornem insolventes. O conjunto de ferramentas necessário também deve incluir poderes para alocar perdas aos acionistas e detentores de passivos n?o segurados, protegendo, assim, os contribuintes contra perdas do setor financeiro.
As autoridades responsáveis por lidar com bancos em dificuldades devem sempre priorizar solu??es capitaneadas e financiadas pelo setor privado. O uso de dinheiro público para resolver uma crise deve ser o último recurso, adotado somente após as solu??es do setor privado terem sido totalmente exauridas e apenas para remediar uma amea?a aguda e demonstrável à estabilidade financeira.
