Fonte: Equipe do RDM 2022, com base em dados do FMI (2021b); Banco Mundial, Indicadores de Desenvolvimento Mundial (banco de dados), . Observa??o: A figura apresenta o estoque da dívida do governo geral como porcentagem do produto interno bruto (PIB) por classifica??o de renda do Banco Mundial. |
O acúmulo resultante da dívida pública imp?e riscos significativos para a recupera??o econ?mica mundial. Governos superendividados n?o têm capacidade para investir em bens públicos, como educa??o e saúde pública, o que se traduz em risco de resultados piores de desenvolvimento humano e aumentos abruptos da desigualdadeii. Os países em situa??o de superendividamento também têm capacidade limitada para lidar com choques futuros e podem ser incapazes de servir como credores de última inst?ncia para empresas do setor privado que precisem de assistência governamentaliii.
A crise sistêmica da dívida que afetou significativamente as economias emergentes na década de 1980 ilustra as terríveis consequências econ?micas e sociais decorrentes de atrasos na a??o política para mitigar os riscos da escalada da dívida públicaiv. Muitos países da América Latina e da ?frica Subsaariana vivenciaram uma década perdida de desenvolvimento: a infla??o aumentou, o c?mbio depreciou significativamente, a produ??o entrou em colapso, a renda despencou e a pobreza e a desigualdade aumentaram em todas as regi?es. Os 41 países que deram default em suas dívidas públicas entre 1980 e 1985 precisaram, em média, de oito anos para recuperar seus níveis de PIB per capita pré-crise. Nos 20 países com as piores quedas de produ??o, as consequências econ?micas e sociais da crise da dívida estenderam-se por mais de uma década.
A experiência desses países ressalta a import?ncia de a??es urgentes para evitar uma crise prolongada da dívida após a Covid-19. A solu??o? Os países devem administrar a dívida governamental insustentável de forma rápida e proativa para minimizar seus custos econ?micos e sociais e permitir que os gastos públicos alimentem uma recupera??o econ?mica equitativa. A abordagem depende da gravidade dos desafios da dívida — ou seja, do estágio atual do problema. Os elementos da abordagem incluem os aspectos descritos a seguir.
Gest?o da dívida pública para garantir recursos para a recupera??o
Nos países com alto risco de superendividamento, a gest?o proativa da dívida pode reduzir a probabilidade de default e disponibilizar recursos para apoiar a recupera??o econ?mica. Em termos gerais, existem duas op??es para a gest?o da dívida: (1) reformula??o do perfil da dívida — isto é, modifica??es no cronograma agregado de pagamentos futuros do país por meio de refinanciamento, substitui??o da dívida ou renegocia??es; ou (2) reestrutura??o da dívida — isto é, modifica??es na estrutura financeira dos passivos para reduzir seu valor presente líquido.
Uma opera??o de reformula??o do perfil da dívida pode ser útil quando um país tem múltiplos empréstimos a vencer no mesmo ano ou outros tipos de exposi??o acumulada, como na composi??o cambial dos passivos. O país poderia emitir novas dívidas com perfil de vencimento mais longo ou mais regular. Essas opera??es também podem ajudar a gerenciar riscos cambiais, que, com frequência, elevam as preocupa??es com a sustentabilidade da dívida. Nesses casos, em vez de alterar o vencimento da dívida existente, a opera??o de reformula??o do perfil da dívida eliminaria a dívida existente denominada em uma moeda e emitiria nova dívida em outra moeda.
Os países que enfrentam um risco crescente de inadimplência também têm a op??o de iniciar negocia??es preventivas com seus credores visando a uma reestrutura??o da dívida. Essa op??o se beneficia principalmente da transparência em torno dos termos e da propriedade da dívida. As evidências indicam que as reestrutura??es preventivas s?o resolvidas mais rapidamente que as reestrutura??es pós-inadimplência [default], levam a uma exclus?o menos prolongada do país dos mercados de capitais globais e est?o associadas a uma menor perda de produ??ov. Nessas situa??es, é importante minimizar as chances de um credor individual tentar manter a situa??o para colher os benefícios da opera??o.
Resolu??o do superendividamento
Quando um governo se encontra em situa??o de superendividamento, as op??es para enfrentar o problema s?o mais limitadas. Uma ferramenta importante nessa fase é a reestrutura??o da dívida associada a um plano de reforma fiscal e econ?mica de médio prazo. A otimiza??o do uso dessa ferramenta requer o reconhecimento imediato da extens?o do problema, coordena??o com e entre os credores e um entendimento por parte de todos de que a reestrutura??o é o primeiro passo para a sustentabilidade da dívida. Institui??es financeiras internacionais, tais como o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial, frequentemente desempenham um papel importante no processo de reestrutura??o da dívida das economias emergentes, fornecendo as análises de sustentabilidade da dívida necessárias para compreender o problema de forma mais completa e, muitas vezes, oferecendo o financiamento adequado para viabilizar uma solu??o.
Um acordo de reestrutura??o ágil e profundo permite uma recupera??o mais rápida e sustentadavi. Dados históricos, entretanto, revelam que o superendividamento de governos costuma levar anos para ser solucionado. Mesmo quando um país entra em negocia??es com seus credores, muitas vezes s?o necessárias múltiplas rodadas de reestrutura??o da dívida para que ele saia do superendividamento (figura 5.2). A Nigéria e a Pol?nia, por exemplo, tiveram de negociar sete acordos de reestrutura??o antes de conseguirem solucionar suas dívidas insustentáveis.
Figura 5.2. 10. Reestrutura??o da dívida pública e dura??o da inadimplência [default], países selecionados, 1975–2000