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Marcos jurídicos e institucionais de gest?o de falências constituem uma solu??o eficaz para aliviar a press?o sobre famílias e empresas sobrecarregadas por dívidas insustentáveis resultantes da pandemiai. No entanto, um aumento súbito nos empréstimos inadimplentes (NPLs) e falências decorrentes da incapacidade das empresas de cumprir suas obriga??es de pagamento (figura 3.1) representa um desafio significativo para a capacidade dos sistemas de insolvência de resolver falências em tempo hábil, mesmo em economias avan?adas com marcos jurídicos fortes e institui??es eficazes. Isso ocorre, em parte, em fun??o da complexidade dos processos de insolvência conduzidos por tribunais. De acordo com dados do Banco Mundial, em um país médio, casos de falência empresarial podem se arrastar por mais de dois anos. Processos complexos de liquida??o podem durar ainda mais, mesmo em sistemas judiciais que funcionem bem.

Figura 3.1 Porcentagem de empresas em atraso ou com expectativa de atraso no prazo de seis meses, por país, de junho a setembro de 2020

Se o superendividamento aumenta rapidamente, a ausência de mecanismos jurídicos eficazes para declarar falências ou resolver conflitos entre credores e devedores convida à interferência política no mercado de crédito na forma de alívios da dívida determinados pelo governo. A??es desse tipo, com frequência, se tornam a única alternativa para solucionar o problema de dívidas insustentáveis. De fato, as economias emergentes têm feito amplo uso de programas politizados de perd?o de dívidas, os quais, muitas vezes, prejudicam a disciplina de crédito e o acesso de mutuários com capacidade de crédito a empréstimos de longo prazoii.

Melhorar a capacidade institucional de administrar a insolvência é fundamental para a recupera??o econ?mica equitativa por várias raz?es. As reformas dos sistemas de insolvência est?o associadas a um acesso mais amplo ao créditoiii, melhor recupera??o dos credores, maior preserva??o de empregosiv, maior produtividadev e índices mais baixos de falência entre pequenas empresasvi. Reformas que visem à redu??o de custos também podem criar as condi??es ideais para empresas inviáveis entrarem com pedidos de liquida??ovii, o que facilitará o fluxo de crédito para os segmentos mais produtivos da economia. Em suma, as reformas para fortalecer os quadros de insolvência na era da Covid-19 ajudam tanto no gerenciamento de crises quanto na recupera??o.

As seguintes reformas s?o recomendadas para aliviar o superendividamento resultante da Covid-19 e viabilizar uma recupera??o econ?mica equitativa. As reformas selecionadas podem ser realizadas por economias em vários estágios de desenvolvimento, com diferentes graus de sofistica??o em sua legisla??o vigente de insolvência e níveis de capacidade institucional. As reformas s?o comprovadamente eficazes, com base em pesquisas empíricas e li??es da experiência.

Fortalecimento dos mecanismos formais de insolvência

Uma robusta legisla??o formal de insolvência define os direitos e comportamentos necessários para que solu??es judiciais e extrajudiciais sejam obtidas de maneira ordenadaviii. Um sistema bem-concebido oferece incentivos capazes de motivar credores e devedores a cooperar no processo de resolu??o. Outros princípios de um sistema robusto s?o regras previsíveis de precedência dos credores, que definem a ordem em que as dívidas ser?o pagasix; resolu??es oportunas, que resultam em um círculo virtuoso capaz de motivar todos os atores a buscar solu??es extrajudiciaisx; e conhecimentos adequados sobre as complexidades da lei de falências. Por fim, ferramentas de alerta antecipado para a detec??o de dificuldades nas empresas s?o muito promissoras e permitem a identifica??o antecipada de devedores em dificuldades financeiras antes que tal dificuldade chegue ao ponto da insolvênciaxi.

Sistemas alternativos de resolu??o de conflitos  

Os sistemas de resolu??o alternativa de conflitos (RAC) podem fornecer solu??es mais rápidas e econ?micas que o sistema judicial formal, ao mesmo tempo que mantêm parte do rigor dos tribunais. Em um processo de RAC, o devedor e o credor interagem diretamente, e o processo é mediado por uma terceira parte, como um mediador ou árbitro. As resolu??es têm caráter vinculante, e os participantes podem manter sua confidencialidade. Os processos de RAC variam conforme o grau de envolvimento do Judiciário. O processo de media??o é inteiramente extrajudicial (embora os tribunais possam encaminhar as partes para media??o), ao passo que, nos casos de acordos híbridos, deve haver certo grau de supervis?o judicial ou uma confirma??o judicial de acordos extrajudiciais. Os processos de RAC exigem ades?o e coes?o significativas dos credores, pois, se eles n?o estiverem dispostos a fazer concess?es, o processo será interrompido. Comunica??es ativas e a busca de consenso entre os órg?os reguladores e o setor privado — por meio de instrumentos como acordos-quadro ou regras que permitam acordos de reestrutura??o vinculantes para credores minoritários dissidentes — podem ajudar a enfrentar os desafios associados à coes?o dos credores.

O Reino Unido é frequentemente citado como um exemplo de jurisdi??o com um marco de RAC eficaz. A abordagem de Londres, um conjunto n?o legislativo de normas e princípios culturais promovidos pelo Reserve Bankxii, orienta a forma como os credores, voluntária e coletivamente, lidam com as dificuldades dos devedores. Seus princípios fundamentais preveem que informa??es financeiras confiáveis sobre o devedor estejam disponíveis e sejam compartilhadas entre os credores, que trabalham coletivamente para resolver a quest?o e compartilham, em par de igualdade, o ?nus de eventuais concess?esxiii. A abordagem de Londres requer uma coopera??o significativa dos credores, algo que pode estar faltando em algumas jurisdi??es. Uma maneira eficaz de facilitar a reestrutura??o em um contexto em que haja menos coes?o dos credores é fazer com que os tribunais aprovem acordos extrajudiciais e vinculem os credores a tais acordos (uma abordagem adotada na Fran?a, por exemplo). Outra possibilidade é a utiliza??o de um contrato entre credores que defina as regras para o processo de reestrutura??o. Um exemplo recente dessa abordagem s?o os Acordos-Quadro de Reestrutura??o Financeira atualizados da Turquia, que consistem em um modelo de corregulamenta??o sujeito à supervis?o do regulador e com um papel mais limitado para os tribunais (e, talvez por isso, mais atraente para países com um sistema Judiciário mais frágil ou com capacidade limitada).

Procedimentos judiciais e extrajudiciais acessíveis para pequenas empresas

A crise econ?mica causada pela Covid-19 teve um impacto desproporcional nas micro, pequenas e médias empresas (MPMEs) devido aos níveis mais baixos de capital disponível e à maior exposi??o a setores vulneráveis, o que é típico dessas empresas. As pequenas e médias empresas frequentemente carecem de recursos e experiência para compreender e utilizar sistemas de insolvência complexos e custosos de maneira eficaz. Ao exacerbar esses problemas estruturais, os impactos da pandemia foram maiores para as pequenas empresas que para as grandes. De acordo com a pesquisa Business Pulse Survey do Banco Mundial, entre junho e setembro de 2020, 48% das MPMEs (53%, considerando apenas as microempresas) relataram atrasos ou expectativas de atraso no prazo de seis meses, ao passo que as grandes empresas em situa??o semelhante totalizavam 36% (figura 3.2). Além disso, 83% das MPMEs (84% das microempresas) relataram vendas mensais inferiores às do ano anterior, em compara??o com 73% das grandes empresas (figura 3.3). 

Esses fatores ressaltam a necessidade de reformas específicas nos sistemas de insolvência capazes de atender a pequenas e médias empresas. Essas reformas incluem o aumento da eficiência da reestrutura??o da dívida para empresas viáveis por meio da simplifica??o dos processos jurídicos, permitindo que os devedores mantenham o controle de seus negócios quando possível, disponibilizando novos financiamentos e utilizando procedimentos extrajudiciais para manter os custos baixos. Com essas reformas, os formuladores de políticas públicas podem ajudar a facilitar a sobrevivência de empresas viáveis que estejam enfrentando problemas de liquidez e a rápida saída de empresas n?o viáveis do mercado. 

Os benefícios históricos da implementa??o de procedimentos especializados para MPMEs em resposta a altos níveis de inadimplência podem ser vistos no Sudeste Asiático, que vivenciou um grande endividamento nas décadas de 1980 e 1990. As taxas de NPLs excederam 40% em algumas jurisdi??es, e as MPMEs n?o tinham acesso ao crédito, ou estavam sujeitas a altas taxas de juros. Em resposta a isso, a República da Coreia, a Malásia e a Tail?ndia, por exemplo, implementaram reformas que definiam procedimentos distintos para casos grandes e complexos e para pequenas empresas. Na Coreia, foram celebrados, em meados de 2003, acordos de reestrutura??o em cerca de 80% dos casos registrados, o que representava cerca de 95% do total da dívida (empresarial).

Promo??o do perd?o da dívida e prote??o de longo prazo da reputa??o de ex-devedores

Uma parcela significativa das economias emergentes n?o tem marcos de falência pessoal. Portanto, nesses países, muitas famílias superendividadas e pequenos empresários disp?em de poucas op??es. A situa??o pode ser especialmente devastadora para os proprietários de pequenas empresas, que, muitas vezes, financiam seus próprios negócios, pelo menos em parte, mediante dívidas com garantias pessoais. No contexto da Covid-19, muitos mutuários est?o enfrentando esses desafios sem ter culpa direta pelo problema. Os tribunais devem buscar solucionar rapidamente os casos de pessoas e empresas sem renda ou ativos, e a lei deve fornecer mecanismos de quita??o e a possibilidade de um recome?o para todos os empresários individuais. Despesas (como custas processuais) e barreiras ao acesso (como procedimentos excessivamente onerosos ou confusos) devem ser reduzidas, e, quando possível, eliminadas em casos de falência pessoal, especialmente naqueles em que n?o há renda ou ativos disponíveis. 

Conclus?o

A dívida é um elemento fundamental para a prosperidade e o progresso. Quando os devedores n?o conseguem cumprir suas obriga??es, s?o necessários marcos jurídicos e institucionais sofisticados. Nessas circunst?ncias, a ina??o ou a má gest?o pode levar a danos econ?micos substanciais. Essas reformas visam a evitar tais danos e estabelecer as bases para uma recupera??o equitativa no atual contexto sem precedentes da Covid-19.