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A crise da Covid-19 obrigou as economias emergentes e em desenvolvimento a exceder seus níveis de dívida pública, que já eram recorde, para mitigar os impactos econ?micos da crise nas famílias e suas economias domésticasi. A média da dívida total dos países de renda baixa e média aumentou cerca de 9 pontos percentuais do produto interno bruto (PIB) durante o primeiro ano da pandemia, em compara??o a um aumento anual médio de 1,9 ponto percentual ao longo da década anterior (figura 5.1).

Figura 5.1. Dívida bruta do governo geral como parcela do PIB por grupo de renda do país, 2010–2020

O acúmulo resultante da dívida pública imp?e riscos significativos para a recupera??o econ?mica mundial. Governos superendividados n?o têm capacidade para investir em bens públicos, como educa??o e saúde pública, o que se traduz em risco de resultados piores de desenvolvimento humano e aumentos abruptos da desigualdadeii. Os países em situa??o de superendividamento também têm capacidade limitada para lidar com choques futuros e podem ser incapazes de servir como credores de última inst?ncia para empresas do setor privado que precisem de assistência governamentaliii.

A crise sistêmica da dívida que afetou significativamente as economias emergentes na década de 1980 ilustra as terríveis consequências econ?micas e sociais decorrentes de atrasos na a??o política para mitigar os riscos da escalada da dívida públicaiv. Muitos países da América Latina e da ?frica Subsaariana vivenciaram uma década perdida de desenvolvimento: a infla??o aumentou, o c?mbio depreciou significativamente, a produ??o entrou em colapso, a renda despencou e a pobreza e a desigualdade aumentaram em todas as regi?es. Os 41 países que deram default em suas dívidas públicas entre 1980 e 1985 precisaram, em média, de oito anos para recuperar seus níveis de PIB per capita pré-crise. Nos 20 países com as piores quedas de produ??o, as consequências econ?micas e sociais da crise da dívida estenderam-se por mais de uma década. 

A experiência desses países ressalta a import?ncia de a??es urgentes para evitar uma crise prolongada da dívida após a Covid-19. A solu??o? Os países devem administrar a dívida governamental insustentável de forma rápida e proativa para minimizar seus custos econ?micos e sociais e permitir que os gastos públicos alimentem uma recupera??o econ?mica equitativa. A abordagem depende da gravidade dos desafios da dívida — ou seja, do estágio atual do problema. Os elementos da abordagem incluem os aspectos descritos a seguir.

Gest?o da dívida pública para garantir recursos para a recupera??o

Nos países com alto risco de superendividamento, a gest?o proativa da dívida pode reduzir a probabilidade de default e disponibilizar recursos para apoiar a recupera??o econ?mica. Em termos gerais, existem duas op??es para a gest?o da dívida: (1) reformula??o do perfil da dívida — isto é, modifica??es no cronograma agregado de pagamentos futuros do país por meio de refinanciamento, substitui??o da dívida ou renegocia??es; ou (2) reestrutura??o da dívida — isto é, modifica??es na estrutura financeira dos passivos para reduzir seu valor presente líquido.

Uma opera??o de reformula??o do perfil da dívida pode ser útil quando um país tem múltiplos empréstimos a vencer no mesmo ano ou outros tipos de exposi??o acumulada, como na composi??o cambial dos passivos. O país poderia emitir novas dívidas com perfil de vencimento mais longo ou mais regular. Essas opera??es também podem ajudar a gerenciar riscos cambiais, que, com frequência, elevam as preocupa??es com a sustentabilidade da dívida. Nesses casos, em vez de alterar o vencimento da dívida existente, a opera??o de reformula??o do perfil da dívida eliminaria a dívida existente denominada em uma moeda e emitiria nova dívida em outra moeda. 

Os países que enfrentam um risco crescente de inadimplência também têm a op??o de iniciar negocia??es preventivas com seus credores visando a uma reestrutura??o da dívida. Essa op??o se beneficia principalmente da transparência em torno dos termos e da propriedade da dívida. As evidências indicam que as reestrutura??es preventivas s?o resolvidas mais rapidamente que as reestrutura??es pós-inadimplência [default], levam a uma exclus?o menos prolongada do país dos mercados de capitais globais e est?o associadas a uma menor perda de produ??ov. Nessas situa??es, é importante minimizar as chances de um credor individual tentar manter a situa??o para colher os benefícios da opera??o.

Resolu??o do superendividamento 

Quando um governo se encontra em situa??o de superendividamento, as op??es para enfrentar o problema s?o mais limitadas. Uma ferramenta importante nessa fase é a reestrutura??o da dívida associada a um plano de reforma fiscal e econ?mica de médio prazo. A otimiza??o do uso dessa ferramenta requer o reconhecimento imediato da extens?o do problema, coordena??o com e entre os credores e um entendimento por parte de todos de que a reestrutura??o é o primeiro passo para a sustentabilidade da dívida. Institui??es financeiras internacionais, tais como o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial, frequentemente desempenham um papel importante no processo de reestrutura??o da dívida das economias emergentes, fornecendo as análises de sustentabilidade da dívida necessárias para compreender o problema de forma mais completa e, muitas vezes, oferecendo o financiamento adequado para viabilizar uma solu??o.

Um acordo de reestrutura??o ágil e profundo permite uma recupera??o mais rápida e sustentadavi. Dados históricos, entretanto, revelam que o superendividamento de governos costuma levar anos para ser solucionado. Mesmo quando um país entra em negocia??es com seus credores, muitas vezes s?o necessárias múltiplas rodadas de reestrutura??o da dívida para que ele saia do superendividamento (figura 5.2). A Nigéria e a Pol?nia, por exemplo, tiveram de negociar sete acordos de reestrutura??o antes de conseguirem solucionar suas dívidas insustentáveis.

Figura 5.2. 10. Reestrutura??o da dívida pública e dura??o da inadimplência [default], países selecionados, 1975–2000

Um desafio que os governos de economias emergentes enfrentam hoje é a maior complexidade dos passivos soberanos. Entre os credores atuais, há uma parcela maior de credores comerciais e n?o tradicionais. As fontes internas de financiamento também aumentaram. Eventuais empréstimos do setor público fora do balan?o patrimonial e muitas vezes n?o registrados (de empresas estatais e sociedades de propósito específico) também têm apresentado tendência de alta. Coletivamente, esses desdobramentos reduzem a transparência e dificultam a coordena??o entre os credores.

A reestrutura??o desempenhou um papel importante em quase todos os esfor?os para reduzir a dívida e solucionar o superendividamento em mercados e economias emergentes. No entanto, essa n?o é a única abordagem. Os governos também costumam buscar a consolida??o fiscal e reformas estruturais — como, por exemplo, melhorar os fluxos de receita do governo e controlar o valor e a qualidade das despesas — para aumentar a capacidade de servi?o da dívida.

Meios menos ortodoxos de redu??o da dívida denominada em moeda nacional incluem a liquida??o por meio da infla??o ou da repress?o financeiravii. Embora essas abordagens tenham, muitas vezes, proporcionado uma redu??o da dívida, elas geralmente acarretam custos sociais e econ?micos extremamente altos que podem agravar a pobreza e a desigualdade; portanto, s?o, historicamente, um último recurso.

Olhar para o futuro: aprimoramento da transparência e coordena??o e aumento das receitas

O aumento da dívida pública durante a crise da Covid-19 destaca a necessidade de estratégias que possam facilitar a gest?o granular da dívida, sua negocia??o e o acesso aos mercados de capitais no longo prazo. Três amplas iniciativas se destacam no esfor?o para alcan?ar esses objetivos: maior transparência da dívida; inova??es contratuais; e reformas administrativa e tributária.

Uma gest?o eficaz e voltada para o futuro exige a divulga??o abrangente das demandas que afetam o governo e os termos completos dos contratos que regem a dívida. Eventos recentes destacaram o problema das dívidas ocultas ou n?o reveladas (como na Malásia, em Mo?ambique e no Sud?o do Sul) e a possibilidade de questionamentos legais sobre a falta de autoridade de entidades governamentais e quase governamentais para celebrar contratos de dívida (como na Libéria e na República Bolivariana de Venezuela). A transparência sobre os valores devidos e sobre os termos contratuais n?o garante uma reestrutura??o acelerada, mas certamente prepara o terreno para um reconhecimento mais rápido dos problemas de sustentabilidade da dívida e um início mais rápido e favorável das negocia??es.

Inova??es contratuais, por sua vez, podem ajudar a superar problemas de coordena??o e acelerar a reestrutura??o da dívida pública. Alguns exemplos s?o contratos de dívidas contingentes que protejam o mutuário contra o risco de desastres; reformas legais que tratem de práticas problemáticas de aplica??o da lei contra Estados; e cláusulas de a??o coletiva (CACs), que podem levar a uma resolu??o mais rápidaviii. Essas inova??es s?o op??es positivas para novos contratos de dívida, mas s?o incapazes de resolver todos os problemas atuais. Elas s?o menos relevantes para lidar com dívidas que requeiram uma reestrutura??o porque os contratos contingentes respondem por uma pequena parcela dos contratos de dívida em aberto dos mercados emergentes; e os contratos que incluem CACs aprimoradas representam apenas cerca de metade dos contratos em vigorix.

No longo prazo, a política e a administra??o tributárias, juntamente com uma política e gest?o bem-concebidas de despesas públicas, s?o essenciais para a sustentabilidade da dívida. O aumento das receitas tributárias decorre principalmente de investimentos de longo prazo em capacidade tributária e de mudan?as estruturais na economia. Impostos sobre propriedade, renda e ganhos de capital constituem estratégias de gera??o de receita subutilizadas na maioria das economias emergentes. Essa política tributária ajudaria a mitigar os impactos adversos da Covid-19 sobre a pobreza e a desigualdade. As estratégias de mobiliza??o de receitas também devem aumentar os incentivos para que mais empresas se formalizem.